26.10.2017

Puitehankinnat avoimella piikillä hankintayksiköille?

Puitehankintoja on viime vuodet pidetty kätevänä tapana tehdä hankintoja ilman, että joutuu kilpailuttamaan oikeasti – näin hieman provosoiden todettuna ainakin. 

Puitehankintoja on pitkään tehty niin, että on kilpailutettu, mutta hankittu sitten oman halun mukaisesti joltakin listalle päässeeltä yritykseltä. Toisena vaihtoehtona kunnat ovat vapaasti voineet liittyä yhteishankintayksiköiden kilpailuttamiin kokonaisuuksiin. Yhteishankintayksiköillä on ollut ikään kuin valmiit kilpailutetut katalogit, joiden mukaisesti hankintayksiköt ovat voineet hankkia. Usein näissä tapauksissa mm. hankinnan tuleva arvo ja tulevat asiakasyksiköt ovat kilpailutusvaiheessa olleet tarjoajille aika lailla hämärän peitossa. Tähän ongelmaan KHO puuttui ratkaisussaan. KHO 4045/3/14.

Kyse oli hankinnasta, jossa yhteishankintayksikkö oli toteuttanut terveydenhuollon hoitotarvikkeiden hankinnan ns. yhteishankintana puitejärjestelynä.

Hankinnassa oli mukana mm. erilaisia terveydenhuollon tarvikkeita. Ongelmallista valittajan mukaan oli, että etukäteen kilpailutusta tehtäessä oli ilmoitettu ainoastaan osa puitejärjestelyyn osallistuvista hankintayksiköistä ja järjestelyyn saattoi myöhemmin liittyä mukaan muitakin, jolloin kokonaisuus voisi valittajan mukaan kasvaa huomattavan paljon suuremmaksikin kuin mitä oli ilmoitettu.

Asiassa oli kyllä tarjouspyynnössä ilmoitettu puitejärjestelyssä alussa olevat tahot ja ilmoitettu, että mukaan voi liittyä myöhemmin muita yhteishankintayksikön asiakkaita. Valittajat katsoivat kuitenkin, että he eivät tällä tavalla toimittaessa voineet tarjousta tehdessään tietää, mikä on hankinnan todellinen arvo, mikä on hankintayksiköiden lopullinen määrä ja mihin päin Suomea hankintoja pitää olla valmis tekemään. Valittajien mukaan tämä esti tarjouksen laatimisen sekä oli hankintadirektiivin vastaista.

KHO totesi päätöksessään, ettei ole riittävää, että tarjouspyynnössä ainoastaan ilmoitetaan siitä mahdollisuudesta, että puitejärjestelyyn voi myöhemmin liittyä mukaan myös muita asiakkaita, joille toimittajilla on velvollisuus toimittaa hankinnan kohteena olevia tuotteita ja palveluita. Puitejärjestelyssä olevat toimijat tulee KHO:n mukaan olla tiedossa jo kilpailutettaessa. KHO:n mukaan tarjoajilla ei ollut tosiallista mahdollisuutta tietää, mikä on hankinnan tosiasiallinen laajuus, mitkä hankintayksiköt ovat mukana puitejärjestelyssä ja mihin osiin Suomea tuotteita ja palveluita tulee toimittaa.

KHO totesi että hankintayksiköillä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla, mutta niiden tulee aina huolehtia tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimukset. Hankintayksiköiden tulee hyödyntää markkinoilla jo olevaa kilpailua hinta-laatusuhteeltaan ja muutenkin hankintatarpeisiin parhaiten soveltuvan ratkaisun löytämiseksi. Puitejärjestelyä ei tule käyttää kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla ja järjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikaisista hankinnoista on tullut antaa jo hankinnasta ilmoitettaessa riittävät tiedot.

Kyseisellä KHO päätöksellä oli mielestäni merkittävät vaikutukset Suomen hankintapolitiikkaan ja yhteishankintayksiköiden mahdollisuuksiin käyttää puitejärjestelyä. Päätös on merkittävä, koska se koskee hyvin monia erilaisia yhteishankintoja tekeviä yksiköitä. KHO:n päätöksen perusteella on mielestäni selvää, että hankintoja ei jatkossa voi kilpailuttaa niin, että puitejärjestelyyn liittyisi uusia toimijoita, joiden osalta tarjoajalla ei olisi ollut tietoa jo hankintailmoitusvaiheessa. Riittävää ei myöskään minusta ole, että hankintayksikkö tarjouspyynnössä luettelee ne kaikki tahot, jotka mahdollisesti voivat kilpailutukseen liittyä – tarjoajalla tulee olla varma tieto hankinnassa mukana olevista toimijoista.

Kuinka laaja kokonaisuus voidaan kilpailuttaa kerralla?

Samassa päätöksessä KHO otti kantaa myös hankinnan kokoon. Se totesi, että tarjouspyynnön kokonaisuus tässä tapauksessa oli niin laaja ja epäselvä, että se olisi edellyttänyt tarjouskilpailuun osallistumaan pyrkiviltä tarjoajilta sellaisia kattavia yhteistyöjärjestelyjä, ettei puitejärjestely ole ollut omiaan turvaamaan yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tuotteitaan ja palveluistaan. KHO:n mukaan tarjoajilla käytössään ollut yhteistarjousmahdollisuus ei ole poistanut kyseessä olevan puitejärjestelyn syrjiviä, suhteellisuusperiaatteen vastaisia ja kilpailua rajoittavia piirteitä. Kyse on tältäkin osin mielestäni merkittävistä linjauksista, koska tähän asti on ajateltu hankintayksiköllä olevan varsin suuri ja vapaa valta määritellä itse minkälaisia kokonaisuuksia se kerralla kilpailuttaa ja yrityksille todettu, että ”tehkää yhteistarjouksia”. Tässä nimenomaisessa tapauksessa KHO oli sitä mieltä, että kokonaisuus oli sellainen, ettei kilpailu markkinoilla enää toimi.

Kannattaa muistaa kuitenkin, että KHO otti päätöksessään huomioon kokonaisuuden. Tapauksessa vaikutti järjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden rajoittamaton ja ennalta arvaamaton määrä, hankinnan kokonaisarvo, erilaisten tuotteiden määrä sekä sopimuksen kesto – nämä kaikki yhdessä arvioiden vaikuttivat siihen, että KHO:n mukaan kokonaisuus ei enää ollut hankintalain mukainen. Päätös on varsin merkittävä nimenomaan yhteishankintayksiköille, mutta ei suoraan minusta rajoita yksittäisen hankintayksikön mahdollisuutta jatkossakin itse määrittää oma hankinnan kannalta tarkoituksenmukainen kokonaisuutensa.