Ympäristölupien muuttamisen laintarkistus osuu perusoikeuksien ytimeen
Ympäristölupia koskeva lainsäädäntö on jälleen kerran suurennuslasin alla Suomessa. Vesilain (VL 587/2011) ja ympäristönsuojelulain (YSL 527/2014) mukaisia lupia koskevaa lainsäädäntöä ollaan parhaillaan tarkistamassa lupien muuttamiseksi vastaamaan EU:n vesienhoidon ympäristötavoitteiden asettamia vaatimuksia. Samalla lupien muuttamisen laintarkistus osuu Suomen valtiosääntöoikeudellisten perusoikeuksien ytimeen.
Oikeudellisesti huomionarvoista on se, että nykyinen vesilaki ja ympäristönsuojelulaki eivät sisällä mainintaa lupien muuttamisesta vesienhoidon ympäristötavoitteiden perusteella. Tehtävä on haastava, koska lupien muuttamisen mahdollistaminen edellyttää varsinaisen substanssilainsäädännön tarkistamisen ohella Suomen perustuslain mukaisten luvanhaltijoiden oikeuksien punnitsemista rinnakkain suhteessa EU:n ympäristötavoitteiden vaatimuksiin.
Tarkistuksen kohteena olevat vesitalous- ja ympäristöluvat
Vesilain osalta kyse on vesitalousluvista ja ympäristönsuojelulain osalta ympäristöluvista, jotka edellyttävät vesienhoitosuunnitelmien huomioimista lupaharkinnassa. Lupaviidakon loputtomalta tuntuvasta hetteiköstä on vesitalouslupien ohella nostettava esille kalatalousmääräysten mukaiset velvoitteet, vesien tarkkailumääräykset, säännöstelyluvat ja vedenkorkeuteen tai vedenjuoksuun liittyvät määräykset.
Ympäristölupien osalta lupien tarkistaminen koskee erityisesti niihin sisältyviä vesi- ja kalatalouslupamääräyksiä. Erityisen tarkastelun kohteena ovat myös suurten teollisuuslaitosten (direktiivilaitokset) ympäristöluvat.
Koskevatko tulevat lupamuutokset yritystäni tai minua?
Suomen ympäristökeskus SYKE:n johtaman LupaMuutos -selvityshankkeen loppuraportin (Vesienhoidon ympäristötavoitteiden toteuttaminen: ympäristöllisten lupien muutettavuutta koskevan lainsäädännön kehittäminen ja sen valtiosääntöoikeudelliset perusteet) mukaan ympäristöviranomaiset käsittelevät noin 500 vesilain mukaista asiaa vuodessa. Osa käsitellyistä asioista on kertaluonteisia, jolloin niiden osalta lupaa ei enää voida muuttaa. Merkittävimpiä laintarkistuksen piiriin kuuluvia luvanhaltijoita ovat vesilain osalta vesivoimalaitokset ja ympäristönsuojelulain osalta metsäteollisuuden laitokset, tietyn kokorajan ylittävät eläinsuojat, kalankasvatuslaitokset sekä turvetuotanto.
Ympäristöllisten lupien haltijoita on yhteensä yli 4000, joista vesivoimalaitoksia on yli 220. Lisäksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen valvomia ympäristöluvanvaraisia toimintoja oli vuonna 2017 ilmestyneen selvityksen mukaan yli 12 000. Myös maatalouteen liittyvä toiminta edellyttänee vesistövaikutusten osalta joissain tapauksissa vesitalous- tai ympäristölupia.
Monimutkaisten lupamääräysten osalta luvanhaltijoiden on syytä hyvissä ajoin selvittää, kuuluvatko he nyt vireillä olevan, lupamuutoksia edellyttävän, laintarkistuksen piiriin. Samalla on syytä selvittää omien lupien myöntämisvuosi, niiden oikeudellinen pysyvyys ja ne perustuslain mukaiset oikeudet, joilla on painoarvoa lupien tarkistamista koskevaa lainsäädäntöä ja lupien muuttamista koskevia oikeudellisia perusteluja valmisteltaessa.
EU:n ympäristöoikeuden tulkinta haastavaa
EU-oikeuden merkitys Suomea velvoittavana lainsäädäntönä osoittautuu ympäristölupien osalta monimutkaiseksi kokonaisuudeksi. Tämä etenkin pyrittäessä toimeenpanemaan kansallisesti EU:n vesipolitiikan puitedirektiivin (VPD 2000/60/EY) tavoitteita. Tavoitteena on, että vesimuodostumien tila ei huonone ja että niiden hyvä tila tai keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien hyvä ekologinen potentiaali ja hyvä kemiallinen tila saavutetaan vuoteen 2015 mennessä. Tulihan tuosta nyt kaikille lukijoille selväksi, mitä tällä tarkoitetaan voimassa olevien ympäristölupien osalta?
Jos ei tullut niin jatkan juttua keskittyen oikeudellisten peruskysymysten selvittämiseen. Vesienhoidon ympäristötavoitteista säädetään Suomessa vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa (vesienhoitolaki, VMJL 1299/2004). Sen taustalla on EU:n vesipolitiikan puitedirektiivi. Toistaiseksi Suomi on ollut myöhässä vesipuitedirektiivin asettamien lainsäädännällisten velvoitteiden täyttämisessä riittävällä tasolla. Euroopan komissio antanut Suomelle palautetta havaitsemiensa epäkohtien osalta.
Viime aikoina otsikoissa usein esillä olleiden vaelluskalojen suojelun ja kalateiden osalta komissio toteaa, ettei Suomi ole täyttänyt ensimmäisen kauden arvioinnissa edellytettyä olemassa olevien vesivoimalupien uudelleenarviointia. Komissio suosittaa, että Suomi selvittäisi vaihtoehtoisia tapoja tavoitella padotuksen turvaamia yhteiskunnallisia päämääriä.
Unionin tuomioistuin ei ole antanut varsinaisia päätöksiä ympäristölupien muuttamisesta ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. EU-oikeus lähtee siitä, että kansallisen sääntelyn on mahdollistettava unionin oikeuden tehokas toimeenpano (effet utile). Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että EU:n vesienhoidon ympäristötavoitteet ja vesipuitedirektiivi sitovat uuden hankkeen lupaharkintaa.
LupaMuutos -selvityshankkeen arviointiosassa todetaan, että vesipuitedirektiivissä säädetään vesienhoidon ympäristötavoitteista ja siitä, että lupia on tarvittaessa muutettava tavoitteiden saavuttamiseksi. Unionin tuomioistuimen vuonna 2015 antaman Weser -tuomion (C-461/13) perusteella ympäristötavoitteet ovat sitovia suhteessa hankkeiden lupaharkintaan. Tämä tausta huomioon ottaen voidaan perustellusti kysyä, sitovatko ympäristötavoitteet myös vesipuitedirektiivin mukaista lupien saattamista ajan tasalle? Ja jos sitovat, niin kenen eduksi ja kenen kustannuksella lupamuutokset voidaan toteuttaa?
Muista ympäristölupien kannalta merkittävistä unionin tuomioistuimen oikeustapauksista on syytä mainita SYKE:n selvityshankkeessa käsitellyt Protect -tapaus (C-664/15) ja Folk -tapaus (C-529/15). Näistä edellinen koski vesipuitedirektiivin velvoitteiden riittävää yksityiskohtaisuutta, jotta niitä voidaan soveltaa kansallisessa tuomioistuimessa. Jälkimmäinen koski ympäristövastuudirektiivin (2004/35/EY) mukaista toiminnanharjoittajan velvollisuutta toteuttaa ympäristövahingot korjaavat toimenpiteet sekä toiminnanharjoittajan vastuuta niiden kustannuksista.
Perusoikeudet ja niiden pysyvyys ympäristöluvissa
Ympäristölupien muuttamista koskevan lainsäädännön tarkistamisessa on syytä kiinnittää erityistä huomiota Suomen perustuslain (PL 731/1999) 15 §:n omaisuudensuojaan, 18 §:n elinkeinovapauteen ja 20 §:n ympäristöperusoikeuteen. Lisäksi on huomioitava myös EU:n perusoikeuskirjan 17(1) artikla ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1. lisäpöytäkirjan 1 artikla.
Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu ja omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Omaisuuden suojaa ja pakkolunastusta koskeva tarkastelu on siten kohdennettava kulloinkin voimassa olleeseen lainsäädäntöön. Yleisesti voidaan todeta, että erityisesti vesilain nojalla myönnettyihin vesilupiin liittyvä omaisuudensuoja ja sen pysyvyys on vahvempi kuin ympäristönsuojelulain mukainen omaisuudensuoja. Yhtenä syynä tähän on vesilain vanhakantaisuus ja aikoinaan myönnettyjen vesilupien tarve vesivoiman hyödyntämiseen perusvoimana Suomessa. Nykyisin vesivoimalla on merkittävä rooli niin sanottuna säätövoimana sähköntarpeen kasvaessa äkillisesti.
EU:n perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen nojalla jokaisella on oikeus nauttia omaisuudestaan ja käyttää sitä. Omaisuutta ei saa riistää muuten kuin yleisen edun sitä vaatiessa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti oikeudenmukaista korvausta vastaan. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.
Omaisuudensuoja perusoikeutena on sisältynyt Suomen valtiosääntöön nykyisen kaltaisena vuodesta 1919 alkaen. Ympäristönsuojelulaissa luvan muuttamisen edellytyksistä säädetään väljemmin, luvanhaltijalle ei makseta korvauksia lupaa muutettaessa ja määräaikaisten lupien myöntäminen on yleisempää. Ympäristöluvan tarkistaminen voi merkitä olemassa olevien lupamääräysten muuttamista tai uusien lupamääräysten antamista. Lisäksi luvan raukeaminen tai peruuttaminen on mahdollista, jos erityiset perusteet tälle täyttyvät.
Merkittävänä rajapyykkinä on pidettävä vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen toteuttamista ja sen nojalla annettuja lukuisia perustuslakivaliokunnan lausuntoja erinäisten lakiuudistusten yhteydessä. Näistä mainittakoon ympäristönsuojelulait (86/2000 ja 527/2014), metsälaki myöhempine muutoksineen (1093/1996 ja 1085/2013), luonnonsuojelulaki (1096/1996), kaivoslaki (621/2011), vesilaki (587/2011) sekä vesilain käyttöoikeussääntelyn muutokset (262/2016).
Tiivistäen perustuslakivaliokunnan linjaukset perusoikeuksien rajoittamisen hyväksyttävyyden yleisistä edellytyksistä ovat seuraavat: lailla säätämisen vaatimus, rajoitusten tarkkarajaisuus ja täsmällisyys, rajoitusperusteiden hyväksyttävyys perusoikeusjärjestelmän kannalta ja painava yhteiskunnallinen tarve, perusoikeuden ytimen koskemattomuus, rajoitusten oikeasuhtaisuus ja riittävät oikeusturvajärjestelyt (PeVM 25/1994 vp).
Laintarkistusmenettelyn nykytila
Ympäristöministeriön 29.5.2019 julkaisema lausuntopyyntö LupaMuutos -selvityshankkeen loppuraporttista on avattu lausunnoille oikeusministeriön ylläpitämällä Lausuntopalvelu.fi -sivustolla. Määräaika lausuntojen antamiselle päättyy 15.8.2019.
Osa toiminnanharjoittajista ja toimialajärjestöistä on jo julkaissut oman lausuntonsa asiassa. Erityisesti energiatoimiala on lausunnossaan esittänyt huolensa perustuslain 15 §:n mukaiseen omaisuudensuojaan koskien vesivoimaloiden ns. 0-velvoitelupia.
Voidaankin pitää tavoiteltavana sitä, että kaikkien ympäristölupien kanssa sidoksissa olevien tahojen – luvanhaltijoiden, eri viranomaisten, maanomistajien, kansalaisten, julkisten tahojen, järjestöjen, tutkimuslaitosten yms. – näkemykset saataisiin myös oikeudellisesti riittävän huolella ja perustellusti selvitettyä ennen lainmuutosten eteenpäin saattamista. Tämä edellyttää oikeudellista selvitystyötä kaikkien niiden toimialojen ja luvanhaltijoiden osalta, joiden toiminnassa ympäristölupa vaaditaan.
Erityistä huomiota tulisi kiinnittää myös tapauskohtaisen harkinnan entistä selkeämpään mahdollistamiseen jo olemassa olevien lupien osalta. Viimeksi mainitun osalta haasteena on saavuttaa yhteisymmärrys eri toimintoihin liittyvistä erityiskysymyksistä, etenkin lupia myöntävien ja niitä valvovien viranomaisten osalta. Myös tämän osalta lupamenettelyä on kevennettävä, selkeytettävä ja yhdenmukaistettava koko Suomessa. Tämä on, ympäristöoikeudellisesti tarkasteltuna, toivon mukaan myös Suomen uuden hallituksen erittäin haasteelliseen hallitusohjelmaan kirjattu tavoite.
Timo Lankinen
